La Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario

Aggiornato il: 23 apr 2019

Premessa


Con la legge 26 marzo 2019, n. 28 è stata istituita la Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario ([1]), che sarà tenuta a presentare annualmente alle Camere una relazione sull'attività e sui risultati dell'inchiesta nonché eventuali proposte di modifica al quadro normativo sulle materie oggetto dell'inchiesta medesima.


In particolare, l'art. 3 precisa che la Commissione è chiamata, in primo luogo, a svolgere la propria attività di indagine in relazione a diversi aspetti dell'attività bancaria e creditizia, tra cui: alcuni profili di gestione degli enti creditizi; le condizioni per l'istituzione di una procura nazionale per i reati bancari e finanziari; la normativa in materia di incompatibilità e conflitto d'interesse delle autorità di vigilanza, il recepimento e l'applicazione agli istituti di credito cooperativo della disciplina europea in materia di vigilanza e requisiti prudenziali; il percorso dell'Unione Bancaria a livello europeo, la relativa disciplina, l'attività e le norme emanate dalle Autorità di Vigilanza.


La Commissione deve inoltre operare anche con riferimento ad aspetti ulteriori rispetto all'attività bancaria, quali: il sistema dei confidi, le agenzie di rating, i sistemi di informazione creditizia, l'utilizzo degli strumenti derivati da parte degli enti pubblici (anche territoriali), il debito pubblico (in relazione alla disciplina sulla cartolarizzazione delle sofferenze ed alla relativa garanzia statale), le fondazioni bancarie e le norme in materia di tutela del risparmio.


Competenze della Commissione di inchiesta


La Commissione, in particolare, ha il compito di:


a) acquisire e analizzare la documentazione raccolta dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario istituita nella XVII legislatura in previsione di indagini e di accertamenti nell'ambito delle competenze previste ai sensi del presente articolo;


b) analizzare e valutare le condizioni al fine di istituire una procura nazionale per i reati bancari e finanziari sul modello della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, o estendere la competenza della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo all'ambito di indagine relativo ai reati finanziari e bancari, quale sistema di efficientamento delle risorse tecniche e culturali delle procure della Repubblica per il più spedito ed efficace contrasto a tale tipologia di criminalità;


c) effettuare un'analisi di diritto comparato tra gli Stati membri dell'Unione europea e dell'area euro al fine di individuare, caso per caso, le modalità di recepimento e di applicazione agli istituti di credito cooperativo della disciplina europea in materia di vigilanza e requisiti prudenziali e valutare gli effetti delle medesime modalità di recepimento e di applicazione per le banche popolari e di credito cooperativo italiane;


d) analizzare la normativa in materia di incompatibilità e di conflitto di interesse degli esponenti apicali e dei dirigenti delle autorità di vigilanza, in particolare della Banca d'Italia, della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS) e della Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP), nonché verificare l'adeguatezza della relativa applicazione;


e) verificare se e in quale misura il percorso attualmente prefigurato per il progetto di Unione bancaria, caratterizzato da una valutazione particolarmente severa per l'esposizione al rischio del credito commerciale e da un'attenzione relativamente scarsa al rischio di mercato, determini una lesione dei principi di concorrenza alla base del mercato unico;


f) analizzare le disposizioni emanate dalle autorità di vigilanza nei confronti degli organi di amministrazione e di controllo degli enti creditizi in materia di gestione dei crediti deteriorati e gli effetti delle medesime disposizioni;


g) verificare la condizione del risparmio in Italia, considerando anche le forme diverse da depositi ed investimenti, quali, ad esempio, le gestioni separate dei fondi per le prestazioni assicurative e previdenziali;


h) indagare sulle dinamiche di espansione e riassorbimento del «prestito sociale» quale forma surrogata di risparmio ai fini di un suo necessario reinquadramento nella generale tutela del risparmio;


i) indagare sul tendenziale cambiamento di assetto del conto economico del sistema bancario dal tradizionale baricentro dell'attività creditizia al crescente peso delle attività di risparmio gestito e servizi;


l) indagare sulla solidità, efficienza e organizzazione del sistema dei confidi e sul rischio di impatto di questi sugli enti pubblici sia in qualità di sottoscrittori sia in qualità di controassicuratori;


m) esaminare la normativa relativa alla procedura di calcolo delle soglie dei tassi di usura, nonché indagare sul fenomeno dell'anatocismo bancario, in relazione alla normativa vigente in merito negli altri Stati membri dell'Unione europea, anche alla luce della evoluzione giurisprudenziale in materia di usura e di anatocismo della Corte di cassazione. Indagare sul modello e sulla procedura di iscrizione alla Centrale rischi finanziari (CRIF) S.p.a. da parte degli istituti di credito;


n) analizzare e valutare il debito pubblico nella componente di esposizione al rischio in relazione alle garanzie sulla cartolarizzazione delle sofferenze (GACS);


o) analizzare il rapporto costi-benefici degli strumenti derivati sottoscritti dallo Stato e dagli enti locali;


p) analizzare la gestione degli enti creditizi e delle imprese di investimento, compresi quelli coinvolti in situazioni di crisi o di dissesto e destinatari, anche in forma indiretta, di risorse pubbliche oppure sottoposti a procedura di risoluzione, verificando in particolar modo:

1) le modalità di raccolta della provvista e i prodotti finanziari utilizzati;

2) i criteri di remunerazione degli esponenti degli organi di amministrazione e di controllo e dei manager, nonché la realizzazione di operazioni con parti correlate suscettibili di conflitto di interesse;

3) la correttezza del collocamento presso il pubblico, con riferimento ai piccoli risparmiatori e agli investitori non istituzionali, dei prodotti finanziari, soprattutto di quelli ad alto rischio, e con particolare riguardo alle obbligazioni bancarie e alle obbligazioni di società e compagnie commerciali, siano esse in attività o fallite o in liquidazione, che non abbiano rimborsato i rispettivi titoli agli investitori;

4) le forme di erogazione del credito a prenditori di particolare rilievo, compresi gli esponenti degli organi di amministrazione e di controllo degli stessi enti creditizi erogatori o delle società da essi direttamente o indirettamente controllate, e la diffusione di pratiche scorrette di abbinamento tra erogazione del credito e vendita di azioni o altri prodotti finanziari emessi dagli enti creditizi e dalle imprese di investimento ad essi collegati;

5) le procedure di smaltimento dei crediti deteriorati, tenuto conto delle quotazioni prevalenti sui mercati;

6) la struttura dei costi, la ristrutturazione del modello gestionale e la politica di aggregazione e fusione;

7) l'osservanza degli obblighi di diligenza, trasparenza e correttezza nell'allocazione di prodotti finanziari, nonché degli obblighi di corretta informazione agli investitori;


q) verificare la congruità della normativa vigente in materia di fondazioni bancarie, con particolare riguardo ai poteri di vigilanza, ispettivi e di controllo, anche al fine di formulare le proposte di carattere legislativo più idonee a garantire la tutela del risparmio come previsto dalla Costituzione;


r) verificare l'efficacia delle attività di vigilanza sul sistema bancario e sui mercati finanziari poste in essere dagli organi preposti, in relazione alla tutela del risparmio, alla modalità di applicazione delle regole e degli strumenti di controllo vigenti, con particolare riguardo alle modalità di applicazione e all'idoneità degli interventi, dei poteri sanzionatori e degli strumenti di controllo disposti, nonché all'adeguatezza delle modalità di presidio dai rischi e di salvaguardia della trasparenza dei mercati;


s) valutare l'adeguatezza della disciplina legislativa e regolamentare nazionale ed europea sul sistema bancario e finanziario, nonché sul sistema di vigilanza con particolare riferimento alla qualità e al carattere degli strumenti utilizzati dall'autorità di vigilanza per verificare il rispetto dei requisiti di patrimonializzazione, anche ai fini della prevenzione e della gestione delle crisi del sistema bancario e finanziario e del debito sovrano;


t) verificare l'efficacia dello strumento di conciliazione dell'arbitrato bancario;


u) verificare l'operato delle agenzie di rating, con particolare riferimento all'affidabilità e all'imparzialità delle stesse, al fine di valutare:

1) la realizzazione da parte delle agenzie di rating di meccanismi di insider trading attraverso possibili fughe anticipate e selezionate di notizie riguardanti le modalità e le tempistiche dei declassamenti, condizionando così investimenti e transazioni internazionali;

2) l'impatto delle valutazioni delle agenzie di rating, al fine di verificare gli effetti del loro possibile conflitto interno di interessi in relazione ai giudizi emessi, soprattutto nei confronti degli Stati sovrani;


v) procedere alle eventuali ulteriori indagini necessarie al corretto svolgimento dei lavori della Commissione in relazione alle competenze previste dal presente articolo.


Quanto ai poteri di indagine della Commissione, disciplinati dagli artt. 4 e 5, come già previsto per altre Commissione bicamerali di inchiesta, è stabilito che per le audizioni a testimonianza davanti alla Commissione si applicano le disposizioni degli artt. 366 e 372 c.p.. Alla Commissione inoltre, limitatamente all'oggetto delle indagini di sua competenza, non può essere opposto il segreto d'ufficio né il segreto professionale o quello bancario, fatta eccezione per il segreto tra difensore e parte processuale nell'ambito del mandato.


Qualora gli atti o i documenti attinenti all'oggetto dell'inchiesta siano stati assoggettati al vincolo del segreto da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, questo non può essere opposto alla Commissione.


Il quadro costituzionale di riferimento


In termini generali, in base all'art. 82 Cost., ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.


L'istituzione della Commissione di inchiesta può essere deliberata anche da una sola Camera, con atto non legislativo.


Nella storia parlamentare si è però andata affermando la prassi di deliberare le inchieste anche con legge, affidandole a Commissioni composte di deputati e senatori, ovvero, in alcuni casi, con due delibere di identico contenuto adottate dalle rispettive assemblee con gli strumenti regolamentari.


Nel primo caso viene istituita una vera e propria Commissione bicamerale, mentre nel secondo si hanno due distinte Commissioni che possono deliberare di procedere in comune nei lavori d'inchiesta, rimanendo tuttavia distinte quanto ad imputazione giuridica dei rispettivi atti.


In ogni caso, per quanto riguarda il procedimento di formazione, l'art. 140 del Regolamento della Camera e l'art. 162 del Regolamento del Senato stabiliscono che per l'esame delle proposte di inchiesta si segue la procedura prevista per i progetti di legge.


Per quanto riguarda la nomina dei componenti, il secondo comma dell'art. 82 Cost. prevede che la composizione della Commissione deve rispecchiare la proporzione dei gruppi; tale nomina, quindi, deve essere improntata al rispetto del principio di proporzionalità.


Di conseguenza, si applicano l'art. 56, comma 3, del regolamento Camera e l'art. 25, comma 3, reg. Senato, i quali stabiliscono che per le nomine delle Commissioni che, per prescrizione di legge o regolamento debbano essere composte in modo da rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari, il Presidente comunica ai Gruppi il numero dei posti spettanti a ciascuno in base al suddetto criterio richiedendo la designazione di un eguale numero di nomi.


L'art. 82, comma secondo, Cost. stabilisce che la Commissione d'inchiesta procede alle indagini ed agli esami con gli stessi poteri delle Commissioni d'inchiesta e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria (c.d. principio del parallelismo).


I poteri coercitivi che la Commissione d'inchiesta può esercitare sono naturalmente quelli propri della fase "istruttoria" delle indagini giudiziarie, dato che la Commissione è priva di poteri giudicanti e non può quindi accertare reati ed irrogare sanzioni.


La Commissione può quindi disporre ispezioni e perquisizioni personali e domiciliari, sequestri, intercettazioni telefoniche, perizie, ricognizioni, esperimento di prove testimoniali ed accompagnamento coattivo dei testi renitenti. In particolare, come chiarito anche dal provvedimento in esame, per le convocazioni di testimoni davanti alla Commissione si applicano gli articoli 366 - rifiuto di uffici legalmente dovuti da parte dei periti, interpreti, o custode di cose sottoposte a custodia e da parte dei testimoni - e 372 - falsa testimonianza – c.p., ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria.


La Commissione deve comunque assicurare il rispetto dei diritti fondamentali di difesa discendenti dal disposto dell'art. 24 Costituzione riconoscendo, ad esempio, il diritto all'assistenza del difensore ogni volta che il suo mancato esercizio possa pregiudicare la posizione processuale della persona interrogata. Il parallelismo con i poteri della magistratura disposto dal citato comma secondo dell'art. 82 Cost. si estende anche agli aspetti relativi alle limitazioni dei poteri della Commissione stessa.


In via generale si può affermare che lo svolgimento dell'inchiesta trova gli stessi limiti che la vigente legislazione pone alle indagini dell'autorità giudiziaria, fermo restando che l'atto istitutivo della Commissione può disporne di ulteriori, ovvero prevedere l'inapplicabilità nei confronti della Commissione stessa di disposizioni limitative dell'attività d'indagine dell'autorità giudiziaria.


Ad esempio, l'art. 3, comma 2, della legge 30 giugno 1994, n. 430, istitutiva della Commissione antimafia nel corso della XII legislatura, ha disposto la non opponibilità alla Commissione del segreto di Stato con riferimento ai fatti di mafia, camorra ed altre associazioni criminali similari (reati per i quali all'epoca era prevista l'opponibilità del segreto di stato, si vede la versione dell'art. 204 c.p.p. prima delle modifiche apportate dalla legge n. 124/2007).



[1] L’iniziativa viene da lontano, essendo derivazione dei seguenti atti parlamentari:

ATTO CAMERA 905 BRUNETTA: "Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sullo stato del sistema bancario italiano e sui casi di crisi verificatisi dal 1° gennaio 1999, in connessione con l'inizio dell'operatività in strumenti finanziari denominati in euro" (905)

ATTO CAMERA 793 RUOCCO ed altri: "Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario" (793)

ATTO CAMERA 772 RAMPELLI ed altri: "Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema del credito e sulla gestione delle crisi bancarie" (772)

ATTO CAMERA 654 ZANETTIN ed altri: "Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario" (654)

ATTO CAMERA 1353 S. 690. - Senatori PATUANELLI ed altri: "Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario" (approvata dal Senato) (1353)