In discussione il riordino delle disposizioni in materia di trasporto aereo


Il recente Green Deal per l'Europa presentato dalla Commissione Europea nel dicembre 2019 (COM 2019/640) indica l'obiettivo del raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050 [1].


Nell'ambito di tale obiettivo di neutralità climatica, si fa espresso riferimento al settore dei trasporti, indicando la necessità di ridurre le emissioni prodotte dai trasporti del 90% entro il 2050, facendo in tal senso menzione di un contributo dei diversi settori del trasporto: stradale, ferroviario, aereo e per vie navigabili.


La Commissione preannuncia l'adozione di una strategia per una mobilità intelligente e sostenibile, anche con riferimento alle fonti di emissione di cui si auspica e prospetta una significativa riduzione. Nel quadro delineato con il Green Deal, inoltre, si prevede che il costo dei trasporti debba rispecchiare l'impatto sull'ambiente e sulla salute e, in particolare, con riferimento all'obiettivo della eliminazione delle sovvenzioni a favore dei combustibili fossili, la Commissione europea annuncia che saranno esaminate attentamente le attuali esenzioni fiscali, anche per quanto riguarda i combustibili nel settore del trasporto aereo (oltreché marittimo).


Analogamente, la Commissione indica la proposta di estendere il sistema per lo scambio di quote di emissioni al settore marittimo e di ridurre le quote assegnate gratuitamente alle compagnie aeree, delineando in tali ambiti un intervento organico a livello globale, coordinato in particolare con l'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale e l'Organizzazione marittima internazionale.


In tale prospettiva, è in discussione il disegno di legge A.S. 727, recante Delega al Governo per il riordino delle disposizioni legislative in materia di trasporto aereo.

Il provvedimento, che consta di un unico articolo, prevede, al comma 1, la delega al Governo ad adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative in materia di trasporto aereo, anche mediante la redazione di testi unici.


L’articolato comma 2 Il stabilisce i princìpi e criteri direttivi, quali:


a) ridefinire la classificazione degli aeroporti presenti sul territorio nazionale con l'attribuzione a ciascuno di essi della valenza nazionale, regionale o locale e della connessa specializzazione funzionale;


b) prevedere misure di incentivazione volte a favorire la creazione di sistemi aeroportuali coordinati, al fine di garantire una più razionale ed efficace distribuzione dei flussi di traffico aereo;


c) potenziare gli interventi finalizzati a garantire una più efficace intermodalità dei sistemi di trasporto, quale fattore di competitività delle imprese e del territorio;


d) definire i criteri per il riordino dell'assetto amministrativo ed organizzativo dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e per la distribuzione delle competenze tra l'ENAC e l'Autorità di regolazione dei trasporti (ART), con particolare riguardo all'accesso alle infrastrutture e ai servizi accessori: Il decreto- legge n. 237/2004, recante Interventi urgenti nel settore dell'aviazione civile, ha individuato l’E.N.A.C. (Ente Nazionale Aviazione Civile) quale ente regolatore e garante dell'uniforme applicazione delle norme in materia di aviazione, in applicazione dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 549/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2004, con funzioni di regolazione tecnica, controllo, certificazione e rilascio di licenze in materia di fornitura dei servizi di navigazione aerea; sono fatte salve le attribuzioni del Ministero della difesa in materia di difesa e sicurezza nazionale, nonché quelle di indirizzo, vigilanza e controllo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ivi inclusa la stipula dei contratti di programma e di servizio con E.N.A.C. e ENAV s.p.a. e l'approvazione delle tariffe. Il quadro è altresì dettato dal D.Lgs. n. 118 del 2008 recante Attuazione della direttiva 2006/23/CE, relativa alla licenza comunitaria dei controllori del traffico aereo.


e) provvedere al riordino delle disposizioni contenute nel Codice della navigazione in relazione alle procedure di registrazione e cancellazione degli aeromobili dal Registro nazionale aeronautico;


f) definire procedure efficaci e trasparenti, basate su criteri di valutazione tecnica ed economica, ai fini del rilascio dei titoli abilitatori ad operare come vettore;


g) ridefinire il sistema sanzionatorio, con particolare riferimento ai procedimenti di irrogazione e di riscossione degli incentivi, tenendo conto dei princìpi di gradualità, proporzionalità e adeguatezza;


h) ridefinire il sistema delle concessioni aeroportuali, con particolare riferimento alla natura e ai tempi di durata delle medesime concessioni e alla sostenibilità ambientale;


i) definire un sistema di valutazione preliminare dei piani di investimento presentati dalle società di gestione e di verifica periodica in corso di attuazione;


j) prevedere una disciplina in materia di tariffazione tale da garantire il rispetto dei princìpi di congruità, trasparenza e non discriminazione;


k) ridefinire il sistema di tariffazione, tenuto conto della valutazione dei costi sostenuti per gli aeroporti e per i tipi di aeromobili;


l) razionalizzare il sistema di separazione degli spazi aerei;


m) razionalizzare il sistema dei diritti derivanti da accordi bilaterali, prevedendo disposizioni per l'accesso al mercato italiano volte a disciplinare lo stabilimento delle imprese e specifiche condizioni di reciprocità per i sistemi aeroportuali;


n) definire requisiti e standard minimi di tutela sulla base dei contratti di settore, al fine di produrre effetti ulteriori rispetto a quelli previsti dal diritto comune dei contratti relativamente ai vettori italiani e stranieri operanti su territorio nazionale italiano;


o) introdurre disposizioni volte a incentivare la raccolta differenziata sugli aeromobili, anche per i vettori che transitano sul nostro territorio;


p) prevedere misure volte a garantire la tutela della salute dei lavoratori e il riconoscimento delle mansioni del personale navigante del trasporto aereo come lavoro usurante;


q) definire un sistema efficiente di informazione ai passeggeri, al fine di favorire l'adeguamento delle disposizioni nazionali alla normativa europea e internazionale e di tutelare la qualità dei servizi a beneficio degli utenti, anche adottando il relativo sistema sanzionatorio;


r) adottare strumenti finalizzati a garantire un'effettiva tutela degli utenti, anche mediante l'adozione di meccanismi di certificazione delle compagnie aeree basati sulle performance raggiunte nel medesimo ambito;


s) prevedere meccanismi di devoluzione delle controversie alternativi rispetto al ricorso all'autorità giudiziaria ordinaria, anche al fine di contenere il numero di contenziosi instaurati dai passeggeri per il riconoscimento dei propri diritti;


In base al comma 3 dell'articolo unico del disegno di legge in esame, i decreti legislativi di cui al comma 1 provvedono altresì alla semplificazione normativa delle materie oggetto della presente legge: nel rispetto di una serie di princìpi e criteri direttivi è previsto coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo alla normativa europea vigente.


In base al comma 4, l'adozione dei decreti legislativi avviene su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico, dell'economia e delle finanze e del lavoro e delle politiche sociali, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato.


Inoltre, il comma 5 prevede, ai fini della predisposizione dei decreti legislativi di cui al comma 1, l'individuazione, con atto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di forme di consultazione delle organizzazioni sindacali e imprenditoriali, nonché delle associazioni di consumatori riconosciute.


In base al comma 6, il Governo trasmette alle Camere gli schemi dei decreti legislativi, accompagnati dall'analisi tecnico-normativa, dall'analisi dell'impatto della regolamentazione e dalla relazione tecnica per l'espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari; la trasmissione al Parlamento è prevista entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge.


Ciascuna Commissione esprime poi il proprio parere, entro trenta giorni dalla assegnazione degli schemi dei decreti legislativi, indicando specificatamente le eventuali disposizioni ritenute non conformi ai princìpi e ai criteri direttivi di cui alla presente legge.


In ordine alla procedura di adozione dei decreti, si stabilisce che il Governo, tenuto conto sia dei pareri previsti dal comma 4 sia dei pareri parlamentari, ritrasmette i testi poi alle Camere - entro quarantacinque giorni dalla data di espressione del parere parlamentare - con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, ai fini dell'espressione del parere definitivo delle Commissioni parlamentari competenti, da esprimere entro venti giorni dalla data di assegnazione, decorsi i quali i decreti legislativi possono essere comunque adottati.


dott. Alberto Corsaro



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[1] Nell’ottica della armonizzazione a livello europeo della normativa in materia di trasporto aereo, la legislazione dell’Unione è stata florida e costante: a partire dall’Atto unico europeo del 1986 e con il completamento del mercato interno, l'UE ha adottato misure regolamentari che hanno gradualmente trasformato i mercati nazionali dell'aviazione in un mercato unico europeo del trasporto aereo, obbiettivo effettivamente raggiunto con l’emanazione del regolamento (CE) n. 1008/2008 recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei, e che, rimuovendo le restanti restrizioni commerciali applicabili alle compagnie aeree europee operanti nell'Unione europea, ha istituito il "Mercato unico europeo dell'aviazione".


Parallelamente all'istituzione del mercato unico dell'aviazione, sono state inoltre adottate norme comuni al fine di garantire condizioni di parità applicabili al settore del trasporto aereo, per il quale trova pertanto applicazione la legislazione UE in materia di aiuti di Stato e concorrenza. Nel 2014 la Commissione europea ha proceduto a una revisione degli orientamenti utilizzati per la valutazione del finanziamento pubblico del settore ("Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree" 2014/C 99/03).


In ossequio alla c.d. Politica della concorrenza, completa il quadro normativo dell’Unione la legislazione UE volta a garantire equità di accesso agli aeroporti e ai servizi aeroportuali che comprende inoltre:


· il regolamento CEE n. 95/93 relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti il quale prevede, per gli aeroporti congestionati, l'assegnazione equa, non discriminatoria e trasparente di bande orarie (ossia il permesso di atterrare o decollare in una data specifica e in un orario specifico) alle compagnie aeree da parte di un "coordinatore delle bande orarie" indipendente. Nel 2011 la Commissione ha proposto una modifica al regolamento (COM(2011)827) con l'obiettivo di migliorare l'efficienza del sistema, sulla quale tuttavia non è stato ancora raggiunto un accordo;


· la direttiva 96/67/CE relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti;


· la direttiva 2009/12/CE concernente i diritti aeroportuali;


· il regolamento CE n. 80/2009 relativo a un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione.


Per quanto concerne l'elaborazione di norme in materia di sicurezza del trasporto aereo, e volte a garantire fra l'altro un livello elevato e uniforme di protezione dei passeggeri, è stata istituita l'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA). Agli Stati membri è lasciata la facoltà di applicare misure di sicurezza più rigorose. Sono inoltre state introdotte norme comuni relative alla tutela dei diritti dei passeggeri aerei:


· il regolamento (CE) n. 261/2004 che istituisce regole comuni in materia di compensazione e assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato;


· il regolamento (CE) n. 1107/2006 relativo ai diritti delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo;


· il regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti.


Nel 1999 è stata avviata l'iniziativa del cielo unico europeo (CUE) con l'obiettivo di migliorare lo svolgimento delle attività di gestione del traffico aereo (ATM) e dei servizi di navigazione aerea (ANS) attraverso una migliore integrazione dello spazio aereo europeo. Il regolamento quadro n. 549/2004 ha stabilito i principi generali per l'istituzione del cielo unico europeo e ha conferito mandato all'Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea (Eurocontrol) di elaborare norme di attuazione per la gestione dei flussi del traffico aereo.


In data 9 giugno 2006 è stato sottoscritto l'Accordo multilaterale (in seguito ratificato dall'Italia con la legge n. 91/2010) relativo all'istituzione di uno Spazio aereo comune europeo (ECAA), che riconosce il carattere integrato dell'aviazione civile internazionale e prevede la graduale applicazione nel settore del trasporto aereo dei principi dei trattati dell'Unione in materia di concorrenza.


Esso si basa sull'accesso reciproco ai mercati dei trasporti aerei delle parti contraenti e sulla libertà di stabilimento, nonché sul rispetto di tali regole, compresi i settori della sicurezza e della protezione della navigazione aerea e della gestione del traffico, dell'armonizzazione in materia sociale e ambientale. Prevede inoltre l'elaborazione di un piano per la gestione del traffico aereo nell'ambito del Programma di attuazione tecnica del cielo unico europeo (SESAR) al fine di coordinare e di sincronizzare la ricerca, l'elaborazione e l'introduzione sul mercato di nuove generazioni di sistemi di controllo del traffico aereo.


Si ricorda che nel giugno 2013 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure (noto come SES II+), approvate il 12 marzo 2014 dal Parlamento europeo, volte a una revisione dei regolamenti istitutivi del cielo unico europeo (COM(2013)410), tuttora al vaglio delle Istituzioni europee. L'8 giugno 2017 la Commissione europea ha inoltre presentato una nuova Strategia per l'aviazione in Europa, comprendente la comunicazione "Aviazione: un'Europa aperta e connessa" (COM(2017)286).


Infine, il regolamento (UE) n. 1315/2013 sugli orientamenti dell'Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (che ha abrogato la decisione n. 661/2010/UE) delinea una strategia a lungo termine per lo sviluppo di una rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), che comprenda le infrastrutture per le ferrovie, i trasporti marittimi e aerei, le strade, le vie navigabili interne e i terminali ferroviario-stradali. La rete dovrà comporsi di una rete globale e di una rete centrale, con l'obiettivo di completare la seconda rete entro il 2030 mentre il vincolo di scadenza della prima rete è il 2050.


Per quanto concerne l’infrastruttura del settore aereo le priorità specifiche individuate sono le seguenti:


· incrementare la capacità aeroportuale;


· sostenere la realizzazione del cielo unico europeo e dei sistemi di gestione del traffico aereo, in particolare quelli che utilizzano il sistema SESAR;


· migliorare le interconnessioni multimodali tra gli aeroporti e le infrastrutture di altri modi di trasporto;


· migliorare la sostenibilità e mitigare l'impatto del traffico aereo sull'ambiente.


Ai fini della massima interconnessione delle diverse reti di trasporti sono poi specificamente menzionati i seguenti obbiettivi:


· per il trasporto di passeggeri: l'interconnessione tra l'infrastruttura ferroviaria, stradale, aerea e, se opportuno, delle vie navigabili interne e marittima della rete globale;


· per il trasporto di merci: l'interconnessione tra l'infrastruttura ferroviaria, stradale e, se opportuno, delle vie navigabili interne, aerea e marittima della rete globale;


· la connessione adeguata tra diverse stazioni ferroviarie, porti o aeroporti della rete globale all'interno di un nodo urbano.